Repenser le continuum entre les politiques et les services
On s'attend à ce que les fonctionnaires du gouvernement fédéral conçoivent et mettent en œuvre des politiques et des services pertinents, de grande qualité et efficaces pour les personnes et les organisations qu'ils et elles servent. Pour y parvenir dans un environnement complexe où les demandes sont croissantes, il faut s'adapter et collaborer à l'échelle de la fonction publique.
En novembre 2024, l'École de la fonction publique du Canada (l'École) a tenu la Conférence sur les politiques et les services : miser sur la collaboration pour produire des résultats. Axé sur la réduction de l'écart entre les politiques, la conception des services et la prestation des services, l'événement mettait l'accent sur l'importance pour les équipes responsables des politiques et des services de collaborer pour répondre aux besoins des utilisateurs et utilisatrices. Les participant·es ont également exploré des tendances émergentes et des pratiques exemplaires, ont découvert comment les politiques et les services font partie d'un système unifié et ont adopté de nouvelles approches collaboratives pour obtenir des résultats solides et susciter un effet durable.
Le présent article met en lumière les principales réflexions qu'a exposées David Eaves, professeur agrégé en administration numérique à l'University College London Institute for Innovation and Public Purpose (Institut pour l'innovation et les objectifs publics), lors de sa présentation intitulée « Comprendre le continuum entre les politiques et les services ».
Le continuum entre les politiques et les services désigne l'ensemble du cycle de vie d'une politique, de l'idée initiale et la formulation jusqu'à la mise en œuvre (prestation des services), l'évaluation et les éventuelles révisions. Le fait de penser à un continuum plutôt qu'à des étapes distinctes permet de veiller non seulement à la création des politiques, mais aussi à leur exécution efficace et à leur modification en fonction de la rétroaction des utilisateurs et utilisatrices ainsi que des prestataires de services.
Exemple
Imaginez qu'une famille monoparentale à Toronto fasse un budget où chaque dollar compte pour pouvoir payer le loyer, l'épicerie et les fournitures scolaires. Pour cette famille, l'Allocation canadienne pour enfants est importante. Instaurée sous forme de paiement non imposable et fondé sur le revenu, l'Allocation canadienne pour enfants a été conçue pour alléger les difficultés financières de ceux et celles qui élèvent des enfants, en particulier pour les familles à revenu faible ou moyen. Au fil des ans, le programme a évolué, façonné par des réalités économiques changeantes et des mises à jour des politiques. Chaque changement vise à suivre le rythme de l'augmentation du coût de la vie (y compris l'indexation à l'inflation), en veillant à ce que l'Allocation continue de produire un effet notable dans la vie des familles canadiennes qu'elle vise à soutenir.
Lorsque ce continuum est rompu ou déconnecté, il en résulte un manque d'efficacité, du gaspillage et de l'insatisfaction, ce qui mine en fin de compte la capacité du gouvernement à bien servir la population.
Dans sa présentation intitulée « Comprendre le continuum entre les politiques et les services », le professeur David Eaves décrivait trois stratégies essentielles pour relever les difficultés courantes qui surviennent lorsque les équipes responsables des politiques et des services travaillent en vase clos : connaître le terrain, connaître l'objectif et connaître l'équipe.
1. Connaître le terrain : pratiques pour renforcer les résultats en matière de politiques et de services
Il est crucial pour les responsables des politiques et des services de connaître le terrain. Il s'agit de déterminer si l'on affronte un problème avec certitude ou incertitude en vue de choisir la bonne approche pour résoudre le problème ou mettre en œuvre une solution. Comme le montrent les exemples ci-dessous, on pourrait choisir une approche en cascade pour résoudre un problème clairement défini à l'aide d'une solution évidente. Il s'agit d'une méthode structurée, étape par étape, tirée de la gestion de projet traditionnelle. En revanche, une approche flexible et adaptative propre aux méthodologies agiles peut mieux convenir lorsque le problème ou la solution fait l'objet d'une plus grande incertitude.
Certitude élevée ou incertitude élevée
Par exemple, on peut constater un degré élevé de certitude dans la mise en œuvre par le gouvernement d'une loi qui exige que tous les passagers et passagères des voitures portent leur ceinture de sécurité. Le résultat est très prévisible, car des décennies de données confirment que l'utilisation des ceintures de sécurité réduit considérablement les blessures et les décès dans les accidents de voiture.
Toutefois, on peut constater un degré élevé d'incertitude dans l'instauration d'un nouveau parcours d'autobus. Bien que la ville puisse estimer l'achalandage à partir de données démographiques et d'enquêtes, le nombre réel de passagers et passagères, les défis opérationnels et l'effet de l'itinéraire sur la circulation demeurent incertains jusqu'à ce que le service soit mis en place et évalué au fil du temps.
Diagramme intitulé « Cascade : Degré élevé de certitude » montrant une suite d'étapes sur une frise chronologique. Les étapes sont les suivantes : Analyse, Ébauche, Mise en œuvre (se répète à plusieurs reprises) et Déploiement. Elles représentent un processus d'élaboration de politique dont les résultats sont clairement définis.
Diagramme intitulé « Agile : Degré élevé d'incertitude » montrant des flèches superposées qui contiennent les mots Analyse, Ébauche, Mise en œuvre et Déploiement, étapes qui se répètent au fil du temps. La disposition des flèches représente un cycle d'étapes d'élaboration de politique qui se répète et s'adapte à mesure que la politique devient plus claire.
Dans une approche en cascade, les étapes de la gestion de projet (analyse, rédaction des options, mise en œuvre et déploiement) se succèdent. Cette approche convient bien aux situations où le résultat de la politique est bien défini et où le degré de certitude quant aux conditions futures ou aux objectifs est élevé.
Dans les bonnes conditions, l'approche en cascade présente de nombreux avantages :
- il peut être plus facile de mesurer les résultats;
- les projets suivent un parcours linéaire;
- les budgets sont prévisibles;
- les décisions importantes sont prises dès le départ.
L'un des principaux défis découlant de la gestion de projet en cascade est le suivant : les problèmes ont tendance à se révéler à l'étape de la mise en œuvre du projet, lorsqu'il est le plus difficile d'apporter des changements.
En contraste, l'approche agile est itérative et comporte de plus petits cycles d'analyse, de rédaction, de mise en œuvre et de déploiement. Grâce à des boucles de rétroaction intégrées, cette méthode permet aux responsables d'évaluer continuellement les progrès, de s'adapter et de peaufiner les stratégies en temps réel. La méthode agile convient aux situations où l'intention de la politique est claire, mais où les conditions futures et les défis éventuels demeurent incertains. Elle permet aux équipes de rester flexibles et réactives à mesure qu'elles progressent.
2. Connaître l'objectif : mise en œuvre pour répondre aux besoins des utilisateurs et utilisatrices
La dynamique de la société d'aujourd'hui exige de plus en plus un changement dans les pratiques gouvernementales, alors que les politiques sont appelées à devenir plus souples et adaptatives. Pour y parvenir, il faut apprendre, échanger de l'information et apporter des ajustements de manière continue pour relever efficacement les défis stratégiques. Il faut concevoir des politiques et des services évolutifs et transparents, et y apporter des ajustements fréquents en fonction des nouvelles connaissances et des nouveaux défis.
Les politiques, les plans et les solutions ne peuvent pas être conçus pour des technologies et des situations qui n'existent pas encore. Bien que les principes généraux fournissent une orientation, les particularités doivent demeurer souples. La façon dont les services sont conçus dépend en grande partie de la façon dont les gens sont censés y accéder, et les politiques sont souvent rédigées selon des conditions fixes, ce qui peut être injuste pour les équipes responsables des services qui doivent s'adapter lorsque les circonstances changent.
Ainsi, le professeur Eaves recommande de doter les équipes responsables des services et de la mise en œuvre d'une compréhension claire de l'intention de la politique ou de l'objectif général plutôt que de prescrire des plans rigides. Les programmes sont souvent élaborés selon des conditions préalables précises, mais la réalité au moment de la mise en œuvre peut s'avérer très différente. Lorsque les politiques sont définies trop étroitement, les équipes responsables des services peuvent être forcées de suivre des instructions désuètes qui ne servent plus l'objectif.
Prenons, par exemple, une entreprise de livraison. Les plans pourraient comprendre des délais de livraison estimés en fonction des conditions routières normales pour le trajet le plus efficace. Toutefois, si une tempête de neige frappe soudainement, les itinéraires soigneusement planifiés peuvent devenir dangereux ou impraticables. Si les chauffeurs et chauffeuses reçoivent la consigne stricte de s'en tenir au plan ou à l'itinéraire, les livraisons seront retardées et la sécurité du personnel pourrait être compromise. Mais si les chauffeurs et chauffeuses comprennent l'objectif, qui est de livrer les colis de façon efficace et sécuritaire, ils et elles peuvent s'adapter, choisir des itinéraires plus sécuritaires, modifier les horaires ou utiliser d'autres véhicules mieux adaptés aux conditions hivernales.
Le même principe s'applique aux équipes responsables des politiques et des services. En s'appuyant sur l'intention générale de la politique plutôt que sur des directives strictes, les équipes peuvent être proactives dans l'ajustement de leur approche afin de mieux servir les utilisateurs et utilisatrices à mesure que les conditions évoluent. L'habilitation des équipes fondée sur l'intention de la politique favorise un modèle de prestation de services solide et réactif, qui permet d'établir un équilibre entre la structure et l'adaptabilité. Elle permet ainsi de veiller à ce que les services gouvernementaux demeurent efficaces dans un monde en constante évolution.
3. Connaître l'équipe : renforcer les liens entre les politiques et les services
Enfin, le professeur Eaves a souligné l'importance d'établir des liens entre les équipes responsables des politiques et des services. Pour que l'élaboration des politiques et la prestation des services soient efficaces, ces équipes doivent collaborer étroitement plutôt que de travailler en vase clos. Traditionnellement, les responsables des politiques, qui sont plus près du pouvoir décisionnel, élaborent des plans détaillés et les transmettent aux équipes responsables des services. Les possibilités de rétroaction sont limitées. Les équipes responsables de la prestation de services, qui sont plus au fait de l'expérience utilisateur et qui sont au courant de tous les cas extrêmes qui ne correspondent pas aux hypothèses des politiques, ont souvent de la difficulté à adapter les politiques pour répondre aux besoins réels de la population Canadienne.
Lorsque ces équipes sont déconnectées (ou axées sur des fonctions précises), les problèmes peuvent demeurer pendant de longues périodes, alors que les possibilités de rétroaction se limitent essentiellement aux évaluations périodiques du programme. Prof. Eaves recommande d'intégrer les responsables des politiques aux équipes responsables des services pour régler les problèmes à mesure qu'ils se présentent et pour aider les équipes responsables des services à toujours se concentrer sur l'intention de la politique. À quoi cela ressemble-t-il?
Des équipes déconnectées
Équipes responsables des politiques et des services déconnectées (ou axées sur des fonctions précises)
Imaginez qu'un gouvernement lance un nouveau programme conçu pour aider les familles à faible revenu à obtenir un logement abordable. L'équipe responsable de la politique, en se fondant sur des hypothèses générales, rédige des critères d'admissibilité détaillés et des exigences relatives aux demandes, puis les transmet à l'équipe responsable des services pour qu'elle les mette en œuvre.
Toutefois, une fois le programme mis en œuvre, les prestataires de services se butent à des difficultés importantes :
- plusieurs demandeurs et demandeuses ont de la difficulté à fournir les documents requis en raison de situations de logement instables;
- le processus de demande en ligne est trop complexe pour les demandeuses et demandeurs âgés ou qui n'ont pas accès à Internet;
- le processus d'approbation est trop lent, ce qui expose les familles à un risque d'expulsion.
L'équipe responsable des services cerne rapidement ces problèmes, mais comme elle ne peut pas communiquer directement avec l'équipe responsable de la politique, elle doit transmettre ses préoccupations aux échelons supérieurs au moyen de notes de service officielles. Quand l'équipe responsable de la politique répond, des semaines ou même des mois plus tard, de nombreuses familles ont déjà perdu leur logement.
Des équipes connectées
Équipes responsables des politiques et des services connectées (ou interfonctionnelles)
Imaginez maintenant le même programme, mais mis en œuvre par une équipe interfonctionnelle dans laquelle un ou une membre de l'équipe responsable de la politique s'intègre directement à l'équipe responsable des services. À mesure que le programme est mis en œuvre, le ou la spécialiste responsable de la politique :
- témoigne des difficultés observées et discute directement avec les travailleurs et travailleuses de première ligne;
- travaille en collaboration pour ajuster les exigences en matière de documentation, ce qui les rend plus souples;
- recommande des mises à jour de la politique en temps réel, par exemple afin d'offrir de l'aide pour les demandes en personne ou d'autres processus de vérification.
Grâce à une boucle de rétroaction continue, l'équipe responsable de la politique peut s'adapter rapidement et s'assurer que le programme fonctionne réellement et non seulement en théorie. Les familles reçoivent un soutien plus rapidement, les équipes responsables des services sont plus efficaces et le programme produit l'effet escompté.
En résumé, la stratégie du professeur Eaves pour renforcer les résultats en matière de politiques et de services consiste d'abord à connaître le type de problème auquel on fait face et à choisir la bonne approche de gestion de projet pour le résoudre. Ensuite, les équipes responsables des services et de la prestation doivent comprendre l'intention de la politique, ce qui peut leur permettre de répondre aux besoins changeants des utilisateurs et utilisatrices. Enfin, il est important que les équipes responsables des politiques et des services travaillent en étroite collaboration les unes avec les autres de manière à tirer parti des connaissances et de l'expertise que chaque équipe apporte.
Si vous souhaitez approfondir votre apprentissage, pensez à consulter cet extrait tiré de la présentation du professeur Eaves à la Conférence de 2024 sur les politiques et les services : miser sur la collaboration pour produire des résultats :
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Transcript: Repenser le continuum entre les politiques et les services
Description de l'EFPC : Démystifier le continuum politique/service
[00:00:00 Le logo de l'EFPC apparaît à l'écran. Texte à l'écran : Webdiffusion.]
[00:00:09 Écran partagé : David Eaves et une série de diapositives, comme décrit]
David Eaves : D'accord. Mais qu'est-ce que cela signifie pour la politique et les services? On se dit que ok, d'accord Dave. Mais où en sommes-nous aujourd'hui?
[00:00:16 Texte superposé à l'écran : David Eaves, professeur agrégé, Institut pour l'innovation et la finalité publique, University College London]
David Eaves : Je pense que je ferais plusieurs changements stratégiques si j'envisageais ce domaine sous ces angles aujourd'hui.
Tout d'abord, il faut savoir ce qui se passe sur le terrain. Vous devez comprendre à quel type de problème vous avez affaire, que vous soyez un responsable politique ou un prestataire de services, et être capable de discuter franchement du sujet.
Il faut surtout se demander si l'on se trouve dans une situation de grande certitude. Ou est-on en situation de grande incertitude? Connaissez-vous au moins la différence entre ces deux choses? Parce que dire qu'on aime la méthode Agile est une mode en ce moment. Et j'adore Agile, ne vous méprenez pas, c'est super génial. Mais il ne s'agit pas d'opposer Agile et Waterfall. Il s'agit de comprendre le contexte dans lequel vous vous trouvez.
[00:01:02 Écran partagé : David Eaves et diapositive, texte sur la diapositive : Waterfall versus Agile.
Waterfall : Haut degré de certitude
- du terrain
- des conditions futures
- des objectifs
Agile : Degré élevé d'incertitude
- du terrain
- des conditions futures
- des objectifs]
David Eaves : Si je suis dans une situation de grande certitude, comme dans le premier exercice, vous devriez utiliser Waterfall. La planification est votre amie. Les responsables politiques peuvent faire les plans de départ. Ils peuvent rédiger le mémo. Ils peuvent dire, voilà ce que nous devons faire, et ils peuvent le donner aux responsables des opérations, qui peuvent dire, oui, c'est tout à fait logique. Il y a beaucoup de conditions préalables qui ont du sens ici. Il y aura des cas particuliers, des cas limites et des défis à relever. Laissez-nous une marge de manœuvre pour travailler avec ça, et nous ferons en sorte que cela se produise.
Le problème selon moi, c'est qu'il y a beaucoup plus d'incertitude dans le monde de la prestation de services qu'on ne le pense. Souvent, on se retrouve confronté·e à des degrés élevés d'incertitude, en particulier avec les nouveaux services. La question est donc de savoir laquelle des méthodes il faut utiliser. Je ne veux donc pas que les gens se perdent dans ce monde de Waterfall ou d'Agile, il s'agit en fait de réfléchir à ce qui est le plus approprié.
C'est ma première suggestion stratégique.
[00:02:08 Écran partagé : David Eaves et une série de diapositives, comme décrit]
David Eaves : Ma deuxième suggestion stratégique est de connaître l'objectif. Vous ne pouvez pas créer de politiques, vous ne pouvez pas créer de plans et vous ne pouvez pas fournir des solutions pour des technologies dans un contexte qui n'existe pas encore. Vous pouvez définir des principes généraux et avoir des idées sur la direction à prendre, mais vous ne pouvez pas les écrire dans les moindres détails.
Mon grand défi aujourd'hui est qu'une bonne partie de la politique est rédigée en fonction d'un ensemble de conditions très précises. Je ne pense pas que ce soit juste pour les prestataires de services. Il faut se demander quelles sont les choses que l'on tente d'accomplir. Ce qui m'intéresse, ce n'est pas de parler en détail du plan de la politique, mais de savoir quelle est l'intention de la politique. Les équipes de service doivent savoir quelle est l'intention du service, quelle est la ligne directrice, afin de pouvoir s'adapter pour essayer de trouver des moyens de servir cette intention, au lieu de se contenter de suivre les règles quoi qu'il arrive.
[00:03:18 Écran partagé : David Eaves et diapositive, comme décrit.]
David Eaves : Ce qui m'amène à la troisième suggestion stratégique, à savoir qu'il faut connaître l'équipe.
[00:03:25 Écran partagé : David Eaves et diapositive. Texte sur la diapositive : Politique <–> Prestation.
Politique :
- Proximité du pouvoir
- Fixation de l'intention
- Fixation des règles
- Compromis à l'échelle du système
Prestation :
- Proximité de l'utilisateur
- Communication de l'apprentissage
- Adaptation et allocation
- Compromis locaux]
David Eaves : J'ai déjà parlé des aspects de la politique et de la prestation, des différentes compétences, du pouvoir de position et d'autres attributs qu'ils apportent. Je suis tout à fait d'accord avec le premier commentaire. Quand ces deux éléments fonctionnent ensemble, une vraie magie peut se s'opérer. Une vraie magie peut s'opérer. Le défi est que ces deux aspects ne fonctionnent pas ensemble.
[00:03:50 Écran partagé : David Eaves et diapositive. Texte sur la diapositive : Élaboration de politiques et de programmes; analyse; rédaction; mise en œuvre; déploiement; temps. La diapositive change pour montrer « Politique versus Prestation » et les mots « Analyse » et « Rédaction » séparés des mots « Mise en œuvre » et « Déploiement ».]
David Eaves : Le grand défi que je rencontre dans ce modèle plus traditionnel de mise en œuvre et de création de programmes est qu'il y a presque toujours une séparation entre les personnes qui s'occupent de la politique et celles responsables de la prestation. Souvent, vous imaginez le plan, vous trouvez l'idée, vous articulez ce à quoi cela devrait ressembler, puis vous jetez le plan par-dessus bord et il atterrit sur le bureau des concepteurs et conceptrices, qui se disent : « D'accord, maintenant nous devons construire le service ». Et parfois, ils et elles se disent que oui, c'est vraiment logique. Et parfois, on se dit que ça n'a pas de sens. Mais ils et elles doivent savoir – quelle est leur capacité à solliciter des conseils et à s'engager avec les responsables politiques à mesure qu'ils et elles tirent parti des expériences vécues et apprises sur la manière dont les choses se passent réellement?
[00:04:37 Le logo animé de l'EFPC apparaît à l'écran.]
[00:04:42 Le mot-symbole du gouvernement du Canada apparaît à l'écran.]
S'adapter aux nouvelles méthodes de travail collaboratives
La conférence sur les politiques et les services présentée par l'École en novembre 2024 a marqué un jalon important, car elle a été la première à unir les communautés des politiques et des services à l'échelle du gouvernement du Canada, ce qui a mis en évidence la transition actuelle vers des méthodes de travail plus collaboratives. Lorsque vous réfléchissez aux ajustements stratégiques soulignés par le professeur Eaves, posez-vous les questions suivantes :
- Dans quelle facette de mon travail puis-je appliquer ce changement?
- Y a-t-il des boucles de rétroaction que je peux intégrer à mes propres méthodes de travail pour assurer une amélioration continue?
- Comment puis-je combler l'écart entre les politiques et les services?
Bien qu'un tel changement prenne du temps, nous pouvons commencer par adapter nos mentalités afin d'accorder une valeur plus égale à l'élaboration de politiques et à la prestation des services. En faisant preuve de curiosité à l'égard des connaissances et de l'expertise uniques de nos collègues, nous pouvons mieux répondre aux besoins des utilisateurs et utilisatrices. Combler le fossé entre les politiques et les services nous permettra de servir plus efficacement la population canadienne.
Ressources
